强化青年发展的法治保障

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今年4月21日,国务院新闻办公室发布的《新时代的中国青年》白皮书指出,在社会公平正义不断彰显、人民发展权益得到有效维护的大背景下,新时代中国青年成长成才有了更良好的法治环境、更有力的政策支持、更可靠的社会保障、更温暖的组织关怀。随着全面依法治国深入推进,中国特色社会主义法治体系日益完善,青年发展的保障也更加坚固。2017年4月,中共中央、国务院颁布了我国第一个青年发展国家专项规划——《中长期青年发展规划(2016—2025年)》,这是新时代中国青年发展的根本政策指引。及时将党中央关于青年发展规划的政策要求、将实践中行之有效的发展举措固化上升为法律,是回应青年利益诉求、保障青年发展权益、提高青年发展质量的重要举措。

改革开放以来,我国高度重视通过法治化的方式贯彻党的青年政策,但尚存在较大的发展空间。1979年,中共中央转发中央宣传部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》,这是党的历史上第一次针对青少年犯罪问题发布的文件,体现了我们党对于青少年违法犯罪治理的基本政策。为进一步落实文件精神,1980年由团中央牵头在北京召开青少年保护法座谈会,这是我国青少年立法的尝试。1987年,上海市率先颁布了我国第一部青少年专门法规——《上海市青少年保护条例》。1991年,我国颁布了《中华人民共和国未成年人保护法》,1999年又颁布了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。尽管未成年人立法并未能覆盖整个青年群体,但为如何通过法治化路径贯彻党的青年政策提供了可资借鉴的经验。

宪法明确规定,“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”,这是强化青年发展法治保障的根本遵循。当前,我国发展不平衡不充分问题依然突出,青年人口结构发生重大变化、青年就业结构性矛盾日益凸显、新的教育公平问题逐渐显现、青年政治和公共事务参与尚不充分,当代青年面临不少新问题、新挑战、新压力。目前,国家对宪法规定的军人、工人、老年人、妇女、残疾人、未成年人等群体均已单独立法,统筹保障群体权益,只有青年群体还没有专项立法。国家对青年的教育、就业、创业等工作分散在相关部门,有关规定比较分散,需要立足《中长期青年发展规划(2016—2025年)》实施以来的成效经验,聚焦解决青年急难愁盼的突出问题,适时整合现有的法律法规,通过立法来促进青年发展。2022年7月,广东省广州市十六届人大常委会第四次会议审议了《广州市青年创新创业促进条例(草案)》,聚焦青年、激发创新、鼓励创业,为青年创新创业打造优质的制度环境。这是我国地方立法在这方面的积极尝试。

明确“青年”的范畴。《中华人民共和国未成年人保护法》规定,未成年人是指未满十八周岁的公民,而《中长期青年发展规划(2016—2025年)》将青年的年龄范围界定为14至35周岁。表面看,青年人与未成年人在范畴上的确存在交叉问题,将党的青年政策法治化特别是制定专门的青年法,可能会存在与未成年人保护法等相关法律在调整对象、规则内容和法律责任等方面的重叠甚至冲突等现象。但这属于立法技术层面可以解决的问题。就两者之间的关系而言,尽管均属于规范特定年龄段群体的法律类型,但是未成年人保护法是以未成年人生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利的保障为主要规范内容与立法目的,而青年法则主要基于青年作为国家长治久安战略群体的定位,以青年责任与青年发展为重要规范内容与立法目的。两者的区分不仅只是形式上年龄范围的不同,更在于其内在规范重心的不同。

推动制定青年发展法。“青年”应具有两个法律特征:一是具有完全民事行为能力;二是尚处在成长过程之中,尚未完全获得成年人的社会属性。如果进行专项立法,青年发展法的立法结构可以参照《中长期青年发展规划(2016—2025年)》,涵盖青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚恋、青年就业创业、青年社会融入与社会参与、青年权益、青年犯罪预防、青年社会保障、法律责任等内容。

明确执法责任主体。目前,在我国尚无专门负责处理青年事务的部门,共青团实际上承担了受政府委托管理青年事务的功能,因此可以通过改革共青团组织,优化共青团职能来解决执法责任主体问题。例如,上海市设置了专门承担政府管理青年事务的机构“上海市青少年服务和权益保护办公室”。未来可以考虑依托团中央设立专门的“青年工作办公室”,具体承担政府的青年事务管理功能,同时亦将其作为青年发展法的执法责任主体。

适度扩大专门少年司法制度的管辖对象年龄。专门的青年司法制度也是强化青年发展法治保障的重要一环。根据我国实际,可以将少年司法制度的管辖对象年龄范围适度拓宽,将最需要司法救济和保障的青年纳入少年司法制度管辖。事实上,我国已在少年司法实践中进行过探索。将少年司法制度拓展至管辖涵盖青年案件的专门司法制度,是可行且符合法理的,也符合国际经验。例如,德国少年法院法明确规定对已满18周岁不满21周岁的“甫成年人群体”也纳入少年司法的管辖案件范围。(姚建龙)

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